從陜西“三小”看食品安全標準如何落地生根
2015年10月1日，我國新修訂的食品安全法施行。習近平總書記指出，要切實加強食品藥品安全監(jiān)管，用最嚴謹?shù)臉藴?、最嚴格的監(jiān)管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，加快建立科學完善的食品藥品安全治理體系。一年來，“史上最嚴”食品安全法落實效果如何？我國食品安全治理體系距離“四個最嚴”的目標還有多遠？陜西將“三小”納入監(jiān)管的探索與創(chuàng)新，為落實食品安全法提供了可參考借鑒的經(jīng)驗和樣本。
配套條例“兩小”變“三小”
小作坊、小餐飲、小攤販在我國存在已久，量大面廣、流動性強，常常游離于食品安全監(jiān)管之外。新食品安全法出臺后，“最嚴謹?shù)臉藴?rdquo;如何適用于“三小”治理？還有哪些難題待解？
解決地方立法難題，陜西將服務人群達1400多萬人的“三小”納入監(jiān)管范圍。
“《食品安全法》去年4月24日修訂通過后，我們在去年7月30日就通過了‘三小條例’，并自今年1月1日實施，從全國范圍來看，我們是最早出臺相關配套條例的省份。”陜西省食品藥品監(jiān)督管理局政策法規(guī)處副處長宋健說。
據(jù)陜西省食藥監(jiān)局不完全統(tǒng)計，陜西“三小”總數(shù)在10萬戶左右，從業(yè)人數(shù)30萬左右，服務群體達1400萬人左右。量大面廣、條件簡陋、分散經(jīng)營、從業(yè)人員很多不具備最基本的食品安全意識，如何制定行之有效的監(jiān)管標準，也一直是行業(yè)難題。
“其實，在2009年《食品安全法》出臺后，省里就啟動了‘三小’的地方立法工作，但由于工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)管、衛(wèi)生、城管等部門在管理權限劃分等方面不能達成一致意見，草案就擱置了。”陜西食藥監(jiān)局“三小”整治辦公室主任劉忠琪說，直至《食品安全法》修訂，陜西順勢而為，結合前期調(diào)研結果，迅速出臺相關條例。
難題隨之出現(xiàn)?！妒称钒踩ā返谌鶙l明確指出，監(jiān)管對象是食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販，也就是通俗說的“兩小”，并不包含“小餐飲”。但陜西地方特色小吃種類多，經(jīng)營方式靈活，這類小吃店、小餐館在全省范圍內(nèi)大量存在，有4.5萬多家，并且條件簡陋，難以達到餐飲業(yè)國家規(guī)定的許可條件。各地為加強監(jiān)管，普遍對其發(fā)放了餐飲服務許可證。
“由此帶來的隱患在于，一旦其發(fā)生食品安全事故，食藥監(jiān)管部門將承擔違法實施行政許可的責任。為此，我們在起草過程中決定將小餐飲的監(jiān)管納入‘三小條例’調(diào)整范圍。”宋健說。不過，省內(nèi)有立法專家對此提出了質(zhì)疑，認為這樣并不符合上位法。
“后來，我們利用《食品安全法》修訂草案第三十六條中‘攤販’后面加了一個‘等’字的有利因素，向全國人大請示，得到了全國人大法制委員會的支持，使這一內(nèi)容得以保留。”至此，對小餐飲的監(jiān)管終于得以被寫入條例，宋健說。
面對實際情況避免“一刀切”
增加兩個硬性標準，嚴設準入門檻，對酒、醬油、醋生產(chǎn)“視情而定”?！「嗟碾y題還在后面。雖然將“三小”納入監(jiān)管范圍，可究竟多小才算“三小”？
“現(xiàn)實中，群眾對‘三小’的理解更多存在于感知層面，并沒有一個量化的定義。‘三小條例’對小作坊、小餐飲申請許可的門檻較低，實踐中也可能促使一些企業(yè)放棄生產(chǎn)或餐飲服務許可證，轉(zhuǎn)而申請小作坊、小餐飲許可證，導致法規(guī)不能引導企業(yè)積極做大做強。”宋健說。
于是，經(jīng)過反復調(diào)查、研究，陜西省食藥監(jiān)局為“三小”增加了兩個硬性標準，即主體須為個體生產(chǎn)經(jīng)營者，同時規(guī)定經(jīng)營面積在50平方米以上的餐飲單位不適用于“三小條例”。
另一方面，小作坊、小餐飲銷售范圍廣、食用人群大，為保證其食品安全，準入門檻的設置非常重要。而近年來，人大立法對新設許可限制十分嚴格。經(jīng)過反復論證并召開聽證會，陜西最終確認小作坊、小餐飲這兩項許可保留，許可證有效期分別為3年和2年。
對于小攤販，劉忠琪介紹說：“考慮到攤販規(guī)模小、經(jīng)濟能力有限，‘三小條例’規(guī)定由市容或城建部門對其實行登記備案；鑒于其流動性較強，登記卡有效期設定為一年，要求攤販必須在劃定的場地和規(guī)定的時間經(jīng)營。”
除此以外，“三小條例”中還專門列出了“負面清單”，以規(guī)避“三小”由于水平低、條件差而存在的質(zhì)量風險。例如，針對小作坊就規(guī)定了禁止生產(chǎn)加工特定人群食品、保健食品、乳制品、飲料、速凍食品等，也禁止其接受委托生產(chǎn)食品或分裝食品。
“當然，條例沒有一刀切，而是‘視情而定’。”宋健告訴記者，“對于酒、醬油、醋的生產(chǎn)國家是有嚴格限制的，尤其是酒。但自家釀酒在陜南是一種傳統(tǒng)，而且很多小作坊主以此為生，如果都禁止也不切實際。”經(jīng)過多年的調(diào)研以及長達11個月的人大審議，草案幾經(jīng)修改，最終于今年1月1日正式實施。
接地氣做好標準解釋
入戶宣傳、詳解條例，讓最嚴標準可理解、可執(zhí)行。9月的一天，陳正博在西安市雁塔區(qū)丈八食品藥品監(jiān)督管理所工作人員的指導下，填好了食品安全不良信用記錄登記表、餐飲基本情況登記表、食品安全承諾書。之后，他終于領到了自己在甘家村的“兵哥肉夾饃店”小餐飲許可證。
“開店一年多了，那個時候還沒有‘三小條例’。今年三四月份，所里的工作人員到村里通知我們要辦證。”陳正博說，“剛開始大家都不理解，在村子里做個小本生意還辦什么證。后來，工作人員挨家挨戶做工作，經(jīng)過詳細的了解，我們覺得辦了也挺好的。通知中對店面的硬件等有詳細要求，看到這些證，客人也會放心……”
今年3月，陜西省啟動了“三小”綜合整治，主要目標是從事小作坊和小餐飲的生產(chǎn)經(jīng)營者均需取得許可，借助信息系統(tǒng)實現(xiàn)許可業(yè)務流程全覆蓋，建立監(jiān)管信息檔案，進行日常監(jiān)管。
小作坊取得產(chǎn)品檢驗報告，申請到生產(chǎn)許可證，只是相當于踏入了經(jīng)營門檻，那么之后在日常的生產(chǎn)活動中，如何才能將各類“標準”落到實處？
“首先還是要讓抽象的‘標準’變成具體的要求，讓經(jīng)營者明白到底應該‘怎么做’。”丈八所所長曹劍表示，“各種‘條例’‘使用標準’中的要求雖然詳細，卻也過于抽象。各種化學名稱、投放標準，即便是專業(yè)的檢測工作者，也常常需要拿表核對，對于普通的‘三小’經(jīng)營者們來說，要看懂、實施這些要求其實非常困難，這也一度是我們工作的難點。”
在采訪中，也有不少從業(yè)者表示，很多時候只是知道投放一些添加劑可以節(jié)約成本，東西的賣相也更好；至于哪些符合要求、怎樣使用才合乎標準，其實并不清楚……
“所以我們在執(zhí)法的過程中，一個很重要的工作就是‘翻譯’，把抽象的標準變成實實在在的操作方式。”曹劍舉例說，比如，含鋁添加劑在饅頭、包子中是禁止添加的，工作人員會告訴經(jīng)營者買泡打粉時要翻到包裝背面，看清楚產(chǎn)品構成，有“鋁”字出現(xiàn)的就不能購買……
此外，為了進一步實現(xiàn)對所生產(chǎn)食品的監(jiān)管以及對問題食品的追溯，按照“三小條例”的規(guī)定，小作坊還需建立生產(chǎn)、銷售臺賬。陜西省食藥監(jiān)局據(jù)此建立“一票通”制度，即小作坊的銷售憑證。
票據(jù)內(nèi)容包括小作坊名稱、地址、許可證號、產(chǎn)品名稱、規(guī)格、數(shù)量、單價、合計、生產(chǎn)日期、保質(zhì)期、供貨日期、購貨單位、收貨人、開票人、聯(lián)系電話等信息、流水號。
“這樣一旦哪批食品出現(xiàn)安全問題，就可以追溯來源，追究責任。”雁塔區(qū)食藥監(jiān)局食品監(jiān)管科科長陳春歌說，“第二季度，我們依據(jù)‘三小條例’，對未取得經(jīng)營許可證、未建立生產(chǎn)臺賬等違法行為進行了密集檢查，目前已經(jīng)立案處罰的案件有20多起了……”
看得懂才能執(zhí)行好
翻開《食品安全國家標準食品添加劑使用標準》，硫酸鋁鉀、硫酸鋁銨等化學名詞撲面而來，還有“殘留量≤100mg/kg”這種精確的衡量標準。正如受訪者所言，標準的確嚴謹，但對于很多從業(yè)者而言，只怕是連“看得懂”都很難做到。
而在采訪中印象最深的，則是一份在很多個小店中都出現(xiàn)、內(nèi)容又各不相同的“操作寶典”——加工醬肉的小作坊主收到的寶典上會寫著：每10公斤的肉類產(chǎn)品亞硝酸鹽類添加劑不能超過5克；賣油條商販的寶典上則注明，在炸油條時含鋁添加劑最好用某某代替……用很多店主的話說，“這下終于知道該怎么做了。”
誠然，食品安全標準是《食品安全法》確立的重要依據(jù)，也是執(zhí)法的重要基礎。而另一方面，所謂“最嚴謹?shù)臉藴?rdquo;，卻也并不僅僅在于完善食品安全標準體系，更應強化標準制定和執(zhí)行之間的有效銜接，真正使標準發(fā)揮作用與效能。需知，標準并非“高高在上”的條框，要真正呵護“舌尖上的安全”，“紙面文章”必須“落到實處”。
來源：中國食品報
來源：中國食品報
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